Editorial - A reforma, de novo
O governo promete enviar ao Congresso na Quaresma, logo depois do carnaval, seu novo projeto de reforma tributária. Esse é "o grande projeto" do Executivo, segundo a ministra-chefe da Casa Civil, Dilma Rousseff. O qualificativo corresponde à importância do assunto, mas já correspondia, há cinco anos, quando o presidente Luiz Inácio Lula da Silva encaminhou ao Legislativo sua primeira versão da reforma. Deu em nada. De lá para cá, o País continuou sujeito a um dos piores sistemas tributários do mundo - oneroso para a produção e para o investimento, incompatível com a integração no mercado global e prejudicial à criação de empregos. Mais necessária do que nunca, essa reforma, no entanto, continua altamente improvável e nem a ministra Rousseff parece muito esperançosa de vê-la aprovada.
O sistema tributário aparece no topo dos problemas em todo estudo sobre a competitividade brasileira. É uma das principais desvantagens do produtor nacional quando tem de enfrentar os concorrentes de fora. Não se trata apenas do peso total dos tributos, embora seja esse o defeito mais sensível para a maior parte das pessoas. O problema é mais complicado.
O sistema é prejudicial à economia principalmente porque os tributos são mal concebidos e mal distribuídos. Incidem sobre o investimento em máquinas, equipamentos e instalações. O produtor brasileiro já está em desvantagem antes de ligar as máquinas. Fora do País ou no mercado interno, ele já está inferiorizado antes de começar o jogo. Mas os tributos oneram também excessivamente as exportações. Estão previstos, legalmente, mecanismos de compensação, mas o acesso aos créditos fiscais é quase impossível para grande número de exportadores. Uma das conseqüências é a acumulação de créditos não utilizáveis, na prática.
Os defeitos do sistema são arquiconhecidos e já foram discutidos inúmeras vezes, mas a arrecadação é a prioridade absoluta dos governantes - federais, estaduais e municipais. A funcionalidade dos impostos e contribuições pouco lhes importa, se os tributos fornecerem a receita desejada. Na falta de uma reforma, foram-se acumulando remendos, resultantes de tentativas muito limitadas de conferir alguma racionalidade ao sistema.
O melhor exemplo é a Lei Kandir, concebida nos anos 90 para livrar as exportações de produtos primários e semi-elaborados do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). Essa lei continua em vigor, mas, para cumpri-la, os governadores cobram do Tesouro Nacional uma compensação pelas "perdas" decorrentes daquelas isenções. Essa compensação deveria ter sido extinta há muito tempo, de acordo com a formulação inicial da Lei Kandir, mas ainda vigora.
Numa reforma com alguma racionalidade, as exportações seriam totalmente desoneradas e a Lei Kandir se tornaria desnecessária. Mas a própria idéia de reforma do ICMS é ainda pouco clara. Esse tributo, embora tenha representado um progresso, tem um defeito de nascença. Em sua primeira versão, entrou em vigor em 1967 como imposto estadual. Tributos desse tipo - sobre o valor agregado - eram normalmente cobrados pelos governos centrais, mesmo em federações, e sua receita era repartida.
A gestão estadual do ICM, depois ICMS, deu origem a uma série de distorções, como a enorme diferenciação de alíquotas e a guerra fiscal. Alguns desses problemas poderão ser eliminados, se a forma de cobrança do principal imposto estadual for mudada, como tem proposto o governo da União. Mas ainda sobrarão vários outros problemas. Governos de áreas menos desenvolvidas pedem compensações para abandonar a guerra fiscal, isto é, a concessão de incentivos para atração de investimentos (um mecanismo altamente inconveniente, porque permite às empresas impor aos governos estaduais um leilão de favores).
O grande problema não é conceber mecanismos de compensação. Nenhuma reforma digna desse nome será realizada, se o governo federal for incapaz de promover e comandar uma ampla negociação com todos os interessados. Só negociadores pacientes, preparados e profundamente comprometidos com a tarefa poderão realizá-la. Desde o começo do primeiro mandato, em 2003, nenhum ministro do presidente Lula completou uma missão dessa envergadura.
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